中小企業(yè)對于經(jīng)濟社會發(fā)展的影響作用顯著?；谄髽I(yè)成長理論，馬里斯（Marris，1963）、艾森哈特（Eisenhardt，1990）論證了金融資源的融資能力是影響中小企業(yè)成長的重要因素，資金短缺問題引致融資能力差的中小企業(yè)發(fā)展停滯。面對中國中小企業(yè)“融資難”這個制約其發(fā)展的一大瓶頸問題，依據(jù)沃格蘭·亞當斯（Vogeland Adams，1997）、布拉德肖（Bradshaw，2002）等學者的論證，信用擔保能夠增加經(jīng)濟總量（GDP）及稅基、出口創(chuàng)匯、創(chuàng)造就業(yè)機會。也即，信用擔保能夠直接對社會做有益的金融安排。因此，信用擔保機構(gòu)建設被認為是能有效解決中小企業(yè)融資難的一項有力舉措。事實與經(jīng)驗業(yè)已證明，信用擔保體系建設離不開財政政策扶持，財稅政策通過運用資金產(chǎn)生放大效應綜合提升績效水平，從而有效地引導企業(yè)的發(fā)展定位。
我國信用擔保體系自從1998年運行至今，由于受政府政策管制等因素的影響，各類信用擔保機構(gòu)的盈利空間很有限。尤其是在受2008年末國際金融危機的影響以來，中小企業(yè)融資、擔保事業(yè)的進展更是艱難。2012年，我國將大力扶持中小企業(yè)信用發(fā)展納入財政工作主要任務范疇之中。那么，國家財政不斷“注入”大量的優(yōu)惠政策在化解中小企業(yè)“融資難”問題，推動中小企業(yè)信用擔保體系發(fā)展的過程中是否仍存在亟待解決的主要問題？需要怎樣進一步完善和優(yōu)化中小企業(yè)信用擔保體系，有效地引導中小企業(yè)的發(fā)展？針對于此，從財政視角研究優(yōu)化我國中小企業(yè)信用擔保體系便顯得必要而迫切。
二、我國中小企業(yè)信用擔保體系現(xiàn)狀
2008年，發(fā)端于美國的次貸危機引致國際金融危機，嚴重影響了我國中小企業(yè)的生產(chǎn)與收益。2009年前兩個月，我國規(guī)模以上中小企業(yè)完成總產(chǎn)值與上年同期相比下降了22.9%，利潤同比減少了19.3%，增長速度同比降低了52.3%，其發(fā)展困境日漸加強。對于此，考慮到互動協(xié)調(diào)與穩(wěn)定發(fā)展的需要，積極采取了相應的舉措以調(diào)整與應對。
第一，政府政策保障。從2009年起，我國政府相繼出臺了許多扶持中小企業(yè)信用擔保的相關政策與法律條款。諸如，《國務院關于進一步促進中小企業(yè)發(fā)展的若干意見》（國發(fā)[2009]36號）第29條明確提出完善中小企業(yè)信用擔保體系；《關于做好2009年第一批中小企業(yè)發(fā)展專項資金項目申報工作的通知》（工信廳聯(lián)企業(yè)[2009]88號）中啟動了中小企業(yè)發(fā)展專項資金項目申報工作，重點支持中小企業(yè)信用擔保業(yè)務補助項目?！吨行⊥赓Q(mào)企業(yè)融資擔保專項資金管理暫行辦法》（財企[2009]160號）及《中小企業(yè)信用擔保資金管理暫行辦法》（財企[2010]72號）指出，中央財政安排專項預算資金，采取多元化補助方式，并對符合條件的信用擔保機構(gòu)當年實施3000萬元的資助以支持其建設與發(fā)展?！蛾P于中小企業(yè)信用擔保機構(gòu)免征營業(yè)稅有關問題的通知》（工信廳聯(lián)企業(yè)[2009]114號）中對于擔保機構(gòu)從事中小企業(yè)信用擔?；蛟贀I(yè)務取得的收入（不含信用評級、咨詢、培訓等收入）三年內(nèi)免征營業(yè)稅，享受減免政策期滿按條件可繼續(xù)申請?！蛾P于中小企業(yè)信用擔保機構(gòu)有關準備金企業(yè)所得稅稅前扣除政策的通知》（財稅[2012]25號）中規(guī)定，2011年1月1日至2015年12月31日，對于符合條件的中小企業(yè)信用擔保機構(gòu)按照不超過當年年末擔保責任余額1%的比例計提擔保賠償準備金，允許在企業(yè)所得稅稅前扣除，同時將上年度計提的擔保賠償準備余額轉(zhuǎn)為當期收入。符合條件的中小企業(yè)信用擔保機構(gòu)按照不超過當年擔保費收入50%的比例計提的未到期責任準備金，允許在企業(yè)所得稅稅前扣除，同時將上年度計提的未到期責任準備余額轉(zhuǎn)為當期收入。中小企業(yè)信用擔保機構(gòu)實際發(fā)生的代償損失，符合稅收法律法規(guī)關于資產(chǎn)損失稅前扣除政策規(guī)定的，應沖減已在稅前扣除的擔保賠償準備金，不足沖減部分據(jù)實在企業(yè)所得稅稅前扣除。《中小企業(yè)信用擔保資金管理辦法》（財企[2012]97號）中指出，中央財政預算安排中小企業(yè)信用擔保資金，確保重點，采取業(yè)務補助、保費補助、資本金投入等多種方式，科學規(guī)范擔保資金的使用與管理。符合條件的信用擔保機構(gòu)可以同時申請多項支持方式的資助，但單個信用擔保機構(gòu)當年獲得擔保資金的資助額最多不超過2000萬元。單個再擔保機構(gòu)當年獲得擔保資金的資助額最多不超過3000萬元（資本金投入方式除外），專項支持中小企業(yè)信用擔保機構(gòu)業(yè)務發(fā)展與融資環(huán)境的改善?！蛾P于做好2013年中小企業(yè)信用擔保資金項目申報工作的通知》（工信廳聯(lián)企業(yè)[2013]66號）中要求，對符合條件的中小企業(yè)信用擔保機構(gòu)、省級及跨省區(qū)中小企業(yè)信用再擔保機構(gòu)2012年度在保的單戶1500萬元（含）以下的中型、小型、微型企業(yè)貸款擔保業(yè)務和再擔保業(yè)務給予補助，重點補助對小型、微型企業(yè)的貸款擔保業(yè)務、再擔保業(yè)務和低擔保費率的貸款擔保業(yè)務。對符合條件的西部地區(qū)擔保機構(gòu)和再擔保機構(gòu)給予資本金投入支持，鼓勵其增強服務小微企業(yè)的能力。
第二，財政資金注入。為了應對國際金融危機對國內(nèi)中小企業(yè)信用擔保機構(gòu)的沖擊，有效緩解中小企業(yè)融資困難問題，支持中小企業(yè)信用擔保機構(gòu)的發(fā)展，各級政府根據(jù)國家宏觀政策制定了相關文件，采取專項財政風險補償、財政獎勵等方式，加大了對中小企業(yè)信用擔保機構(gòu)的財政資金扶持力度。2008年10月，中央財政大幅地增加對中小企業(yè)信用擔保機構(gòu)的資金投入力度，安排新增資金10億元以無償資助為主要方式專項彌補其代償損失，資助中小企業(yè)信用擔保機構(gòu)發(fā)展。2009年，中央財政安排16億元專項資金以補助、獎勵中小企業(yè)信用擔保機構(gòu)開展貸款擔保業(yè)務。2011年末，中央財政共安排中小企業(yè)信用擔保資金84.4億元，支持擔保機構(gòu)累計為28.7萬戶中小企業(yè)提供了1.1萬億元貸款擔保。受中央財政帶動與引導效應影響，各級地方財政也加大了財政資金的注入力度，化解中小企業(yè)信用擔保機構(gòu)的融資難、風險分擔和補償機制等問題。在中央財政的帶動與引導效應下，各級地方政府用于支持中小企業(yè)信用擔保機構(gòu)建設的財政資金不斷增加。2009年，江蘇省安排2億元對中小企業(yè)信用擔保機構(gòu)進行增資補助。山東省積極爭取中央財政各類專項資金27 310萬元中，用于支持中小企業(yè)信用擔保體系建設的力度空前加大。省財政多渠道籌資1億元，支持組建省再擔保集團，健全中小企業(yè)貸款擔保風險補償機制。從省級中小企業(yè)發(fā)展專項資金中安排2000萬元，爭取中央財政補助資金12610萬元，對全省109家中小企業(yè)信用擔保機構(gòu)貸款擔保業(yè)務進行風險補償，為12212戶中小企業(yè)提供貸款擔保額達438億元，同時，加大對中小外貿(mào)企業(yè)融資擔保的扶持力度，較好地發(fā)揮了財政資金的導向作用，緩解了中小企業(yè)融資困難。
目前，我國中小企業(yè)信用擔保機構(gòu)呈現(xiàn)出實力增強、結(jié)構(gòu)優(yōu)化、信用功能放大、風險控制能力增強的健康平穩(wěn)發(fā)展局面，在促進中小企業(yè)特別是地縣級以下中小企業(yè)克服國際金融危機影響發(fā)揮了非常重要的作用。（1）實力方面。2010年底，我國中小企業(yè)信用擔保機構(gòu)共計4817家，比2008年增加了570家；籌集擔保資金達3915億元，比2008年增長了1581億元，呈現(xiàn)出了以年均29.51%的增速增長的態(tài)勢；在保責任余額9 678億元，在保企業(yè)21萬戶，實現(xiàn)收入506億元，納稅31億元，實現(xiàn)利潤106億元，保持了良好的運營狀況。（2）結(jié)構(gòu)方面。2010年底，中小企業(yè)信用機構(gòu)中，地縣級中小企業(yè)信用擔保機構(gòu)占總戶數(shù)的85.55%。有13萬戶當年超過1億元新增擔保機構(gòu)，占新增擔保企業(yè)總戶數(shù)的59%，實收資本為3915億元，以同比18.53%的增長率增長。其中，實收資本中的貨幣出資額占實收資本總量的92.46%;注冊資本超過1億元的擔保機構(gòu)的實收資本額達2882億元，占中小企業(yè)信用擔保機構(gòu)實收資本總額的73.57%，同比增長11.48%。擔保機構(gòu)戶均注冊資本為8127萬元，注冊資本超過1億元的擔保機構(gòu)占擔保機構(gòu)總戶數(shù)的36.74%，同比增長14.92%;戶均同比增加額為2165萬元，其發(fā)展結(jié)構(gòu)進一步優(yōu)化。（3）信用功能方面。2010年底，為35萬戶企業(yè)提供貸款擔保額1.58萬億元；新增貸款擔保額達9794億元，是2008年的2.26倍，年均增速為50.21%；新增擔保企業(yè)22萬戶，比2008年新增了6.9萬戶，年均增速為20.70%，擔保機構(gòu)信用放大能力進一步增強。（4）風險控制方面。2010年底，中小企業(yè)信用擔保機構(gòu)共提取各項風險準備金291億元，代償總額70億元；當年開展業(yè)務新增代償額10.09億元，代償率0.16%，已提取風險準備金對出現(xiàn)的風險實現(xiàn)完全覆蓋，代償率控制在較低水平。受保企業(yè)新增就業(yè)209萬人；新增銷售收入2004億元；新增利稅541億元，擔保機構(gòu)服務中小企業(yè)的社會及經(jīng)濟效益顯著提高。
三、中小企業(yè)信用擔保體系存在的問題與成因分析
（一）制度政策保障不系統(tǒng)
中小企業(yè)信用擔保體系建設是一項系統(tǒng)工程，設計上需考慮目標與規(guī)劃的戰(zhàn)略性、長期性與持續(xù)性。目前，扶持政策的短期效應日漸彰顯，但是系統(tǒng)地設計綜合因素影響下的長期發(fā)展規(guī)劃明顯短板，中小企業(yè)信用擔保體系與國家宏觀經(jīng)濟政策的關系尚不明晰，長期效應并不理想。
制度障礙與政策非接續(xù)性引致政策性擔保機構(gòu)運營不暢，運行機理與制度環(huán)境相悖，成為制約其正常發(fā)展的瓶頸。在執(zhí)行低收益信用擔保相關政策的過程中，為了減少風險，保全資金，持續(xù)發(fā)展，政策性信用擔保機構(gòu)“轉(zhuǎn)商棄政”的現(xiàn)象隨之出現(xiàn)。也即，由于化解風險等相關制度設計缺陷，致使政策性信用擔保機構(gòu)政策執(zhí)行的有效性與自身可持續(xù)發(fā)展得不到共容共進。中投保公司這家被初認為國家旗艦級信用擔保機構(gòu)便是一起典型的例證。
中小信用擔保機構(gòu)的業(yè)務供給能力與市場需求不匹配，各類擔保機構(gòu)所服務的企業(yè)戶數(shù)趨升，不過其占全國中小企業(yè)總數(shù)的比重卻很低，累計貸款總額占新增人民幣貸款額比重偏低（僅20%）。參照國家要求的發(fā)展質(zhì)量與趨勢指數(shù)，中小企業(yè)信用擔保機構(gòu)的擔保資金放大系數(shù)顯著低于國家要求的期望值（5～10倍）。經(jīng)營業(yè)務品目單一，融資信用擔保位居主流，大多數(shù)擔保機構(gòu)的創(chuàng)新能力差，新品種的擔保業(yè)務缺乏。單筆業(yè)務擔保中的小額貸款額一路走低，占比較小，發(fā)展隱性風險增大。擔保機構(gòu)與銀行之間合作機制不協(xié)調(diào)，責、權(quán)、利不對等，協(xié)作銀行偏向權(quán)利享受而不愿履行相應義務，致中小企業(yè)信用擔保機構(gòu)獨立運營能力差，承擔連帶責任，嚴重地影響了擔保機構(gòu)權(quán)利的發(fā)揮效率。因此，制度、政策的完善與優(yōu)化在促進中小企業(yè)信用擔保機構(gòu)運營管理功能提升問題方面仍任重而道遠。
（二）財政資金支持不充分
目前，財稅政策積極扶持中小企業(yè)信用擔保機構(gòu)的建設與發(fā)展，但是在引導其政策落實方面不力。面對中小企業(yè)強大的融資需求，面對融資市場對中小信用擔保機構(gòu)不斷增大的需求，支持中小企業(yè)信用擔保機構(gòu)發(fā)展缺口的諸多政策，尤其是財稅政策中的財政資金投入規(guī)模偏小，支持力度尤顯不足。財政政策在日漸淡化各類信用擔保機構(gòu)性質(zhì)差異的過程中，對中小企業(yè)政策性信用擔保業(yè)務引導、支持力度明顯不足。
在扶持中小企業(yè)信用擔保機構(gòu)正常運營的一系列財稅優(yōu)惠政策中的中央財政資金補助、減免營業(yè)稅中，存在明顯的“機構(gòu)先，業(yè)務后”的問題。也即，政策性、互助性擔保機構(gòu)被納入扶持范疇，許多商業(yè)性擔保機構(gòu)被排外。這樣，影響了商業(yè)信用擔保機構(gòu)對社會擔保資源的利用率，同時，也限制了政策性擔保機構(gòu)的商業(yè)化業(yè)務拓展。
中小企業(yè)信用擔保機構(gòu)發(fā)展狀況與一個地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展水平、財政規(guī)模的關系密切。由于地方財政實力差異，財政對于支持中小企業(yè)信用擔保機構(gòu)發(fā)展存在明顯的區(qū)域、地區(qū)差距。東部地區(qū)地方財力豐厚，中小企業(yè)、中小企業(yè)信用擔保機構(gòu)發(fā)展較快。西部地區(qū)因地方財力局限，中小企業(yè)、中小企業(yè)信用擔保機構(gòu)發(fā)展非常緩慢。中小企業(yè)信用擔保機構(gòu)的規(guī)模、結(jié)構(gòu)及實力的空間分布在省際、城際及縣際差異較大，同時，在中小企業(yè)信用擔保機構(gòu)設置的非跨省準則要求下，嚴重影響了公共資源的區(qū)域間的互動性、共享性及市場性，從而加劇了中小企業(yè)信用擔保機構(gòu)發(fā)展的區(qū)域差異。
（三）配套機制建設不到位
風險補償機制缺陷是影響風險化解能力弱的中小企業(yè)信用擔保機構(gòu)發(fā)展的一個重要因素。若中小企業(yè)信用擔保機構(gòu)與協(xié)作銀行間本著風險共擔、利益共享的分工協(xié)作機制以化解中小企業(yè)融資難的困境，為中小企業(yè)提供融資擔保的安全性就有所保障。然而，大多數(shù)信用擔保機構(gòu)承擔著許多協(xié)作銀行轉(zhuǎn)嫁的風險與自身運營的雙重風險，使得風險與收益的對等原則難以理想化。面對信用度低的中國小企業(yè)發(fā)展現(xiàn)狀，中小企業(yè)信用擔保機構(gòu)風險化解能力更顯不足。為了有效地分散與轉(zhuǎn)移擔保風險，足額的風險準備金、政府補償基金保障非常重要。
高素養(yǎng)、高資質(zhì)的專業(yè)人才及其團隊是促進擔保機構(gòu)高效運營管理的重要要素。但是，從業(yè)人員中高資質(zhì)人才成為一種典型的稀缺資源，人才化與專業(yè)化、高風險的擔保行業(yè)發(fā)展要求不匹配，業(yè)務程序運作不規(guī)范，經(jīng)營業(yè)務低效率，內(nèi)部管理不科學，問題日漸凸顯。
準入與退出機制問題加速了資質(zhì)差的擔保機構(gòu)對該行業(yè)的規(guī)模擴充。財經(jīng)法規(guī)漏洞，使得有些擔保機構(gòu)違法從事非系統(tǒng)范疇融資業(yè)務成為可能。監(jiān)管制度缺失，致使各層級擔保機構(gòu)職責不清，監(jiān)管低效，難以與金融機構(gòu)互動協(xié)調(diào)發(fā)展。相關法律法規(guī)滯后現(xiàn)實發(fā)展需求，嚴重影響了中小企業(yè)信用擔保機構(gòu)的發(fā)展速度、發(fā)展質(zhì)量與征信體系的廣覆蓋。
四、優(yōu)化我國中小企業(yè)信用擔保體系的對策建議
（一）優(yōu)化制度政策
財稅政策作為長期扶持中小企業(yè)信用擔保機構(gòu)建設與發(fā)展的有效舉措，政策設計要注重長期性、前瞻性與可持續(xù)性，以政府為主導的發(fā)展策略定位要體現(xiàn)國家宏觀經(jīng)濟發(fā)展的政策性與市場性的有效結(jié)合，力促中小企業(yè)信用擔保機構(gòu)財政性資金、法人化管理、市場化運作模式的真正推進。運用財政資金集中、系統(tǒng)地扶持中小企業(yè)信用擔保機構(gòu)發(fā)展的政策，引導中小企業(yè)信用擔保機構(gòu)業(yè)務傾斜于農(nóng)業(yè)、低碳產(chǎn)業(yè)、高科技產(chǎn)業(yè)、有潛力的企業(yè)等領域，與國家產(chǎn)業(yè)政策保持一致，力促其擔保功能提升。政策扶持需明確發(fā)展目標任務與擔保群體的層級順序，預算資金的安排方向、規(guī)模、結(jié)構(gòu)及管理方面要確保長效。逐漸壓縮財政資金對新設擔保機構(gòu)的資本金額，擴大對各類中小企業(yè)信用再擔保機構(gòu)，已開辦信用擔保機構(gòu)資本金的支持力度。中小企業(yè)信用擔保機構(gòu)的激勵約束機制、考核機制、運營質(zhì)量測評與監(jiān)管體系要科學化、合理化，中小企業(yè)信用擔保機構(gòu)政策執(zhí)行質(zhì)量、經(jīng)濟效益及社會效益要定量化、定性化。
（二）加大財政資金投入力度
明晰各級財政資金支持中小企業(yè)信用擔保的責任，堅持區(qū)域協(xié)調(diào)，平衡發(fā)展原則，加大中央財政對中小企業(yè)信用擔保機構(gòu)風險補償金的支持力度。大力扶持經(jīng)濟發(fā)展落后地區(qū)的中小企業(yè)信用擔保機構(gòu)發(fā)展，推進發(fā)達地區(qū)省際間中小企業(yè)信用再擔保機構(gòu)建設，以省級再擔保分支機構(gòu)為點，以大的經(jīng)濟區(qū)為單位，各級政府聯(lián)手互動，平衡發(fā)展，逐步推廣至全國范圍。加大中央財政對中小企業(yè)信用擔保機構(gòu)的業(yè)務資金補貼，對骨干、龍頭機構(gòu)發(fā)展給予重點資助。對于骨干小企業(yè)因能力不及長期擔保業(yè)務所從事商業(yè)性的擔保機構(gòu)，本著協(xié)調(diào)互動、空間合理布局的原則，給予適當?shù)呢斦Y金保障，鼓勵并引導其豐富擔保內(nèi)容，不斷發(fā)展壯大。各級地方財政適度、持續(xù)地增續(xù)資本金投入，設置地方所屬的信用擔保機構(gòu)風險補償金，確保中小企業(yè)信用擔保機構(gòu)運營安全有效與持續(xù)。
優(yōu)化營業(yè)稅優(yōu)惠政策，普惠營業(yè)稅減免課征待遇，提高風險準備金在所得稅稅前提取比例，遞延風險準備金稅前提取時間，精細化所得稅風險準備金扣除條款。優(yōu)化所得稅優(yōu)惠稅率，依據(jù)地方財力適度減免征收地方所得稅，建立擔保風險補償基金。實施稅式支出，增加稅收返還，減少擔保風險成本。市場化財政資金運作模式，確保財政資金支出公開化、透明化，提高財政資金的使用效率。
（三）配套措施跟進
完善相關法律，構(gòu)建有效風險共擔、風險補償、分散和轉(zhuǎn)移機制。優(yōu)化擔保立法，強化信用擔保機構(gòu)風險控制責任，引進與培養(yǎng)專業(yè)化、高素養(yǎng)的人才隊伍，優(yōu)化專家評審、風險管理制度，擔保業(yè)務準入、退出機制要科學化、規(guī)范化，備留足額的風險準備金。明確銀行在擔保業(yè)務中貸款損失風險共擔責任，限定信用擔保機構(gòu)的風險可控范圍，要求定期向財政部門匯報業(yè)務運營、準備金提取、財經(jīng)執(zhí)行、財務管理、風險承載等信息，財政部門做好風險監(jiān)督管理。提高被擔保對象擔保抵押額度，強化風險責任，降低道德風險。構(gòu)建擔保機構(gòu)內(nèi)部補償體制，對普通準備金、代償準備金、呆賬準備金、損失準備金等保障足額供給。通過增設品目，優(yōu)化組合，擴大范圍，控保限額，分散轉(zhuǎn)移擔保風險。
完善中小企業(yè)信用擔保機構(gòu)監(jiān)管體系建設，充分溝通，順暢信息流，力促財政資金使用安全透明高效。當然，組建團體，聯(lián)手合作，拓展業(yè)務，協(xié)調(diào)發(fā)展也必不可少。
